به گزارش پایگاه خبری حیات به نقل از فارس، طاها زینالی؛ پژوهشگر توسعه و اقتصاد سیاسی بینالملل اردیبهشت ۱۴۰۴ نوشت:
۱. مقدمهدر شرایطی که مذاکرات غیرمستقیم بین جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در جریان است، تحلیل دقیق محدودیتهای قانونی رفع تحریمها از منظر حقوق داخلی ایالات متحده از اهمیتی راهبردی برخوردار است.
برخی رسانهها و جریانهای سیاسی در ایران، مشابه دوران پیش از برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)، با ترویج دیدگاههایی بیش از حد خوشبینانه و سادهانگارانه، از توافقی قریبالوقوع سخن میگویند که گویی بهسرعت تحریمها را رفع کرده و گشایشی تاریخی در روابط اقتصادی و مالی ایجاد خواهد کرد. این موج رسانهای، بدون توجه به ناکامیهای گذشته، از جمله عدم تحقق انتظارات اقتصادی پس از برجام، خروج یکجانبه آمریکا از این توافق در سال ۲۰۱۸، و تشدید تحریمها در دوره «فشار حداکثری»، به پیچیدگیهای حقوقی و سیاسی رفع تحریمها بیتوجه است.
در مقابل، رسانههای بینالمللی عمدتاً بر خواستههای واشنگتن، بهویژه محدودیتهای برنامه هستهای، موشکی و روابط منطقهای ایران، متمرکز شدهاند و مطالبات ایران، بهویژه تضمین رفع تحریمها، به حاشیه رانده شده است.
مقاله حاضر با بررسی قوانین ضدایرانی ایالات متحده نشان میدهد که حتی در صورت دستیابی به توافق، رفع یا تعلیق پایدار تحریمهای کلیدی به دلیل موانع حقوقی پیچیده، نظارت شدید کنگره و شروط سختگیرانه واشنگتن، از جمله «تغییرات بنیادین در رفتار ایران»، عملاً با چالشهای جدی مواجه است.
در پی برجام و خروج ایالات متحده آمریکا از آن در سال ۲۰۱۸، چارچوب حقوقی تحریمهای ایران در دولت ایالات متحده بهطور قابلتوجهی تغییر کرده است.
در حال حاضر، هر رئیس جمهور آمریکا که قصد ارائه تخفیفها یا معافیت از تحریمها در چارچوب توافقی جدید را داشته باشد، با مجموعهای از محدودیتهای قانونی و موانع سیاسی مواجه خواهد شد.
بخش عمده تحریمهای ایران در قوانین ایالات متحده، از جمله قانون بازبینی توافق هستهای ایران ۲۰۱۵ (اینارا)، قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریمها ۲۰۱۷ (کاتسا)، و قوانین بازبینی رفع تحریمهای ایران (۲۰۲۳ و ۲۰۲۵)، تثبیت شده و تحت نظارت دقیق کنگره قرار دارد. بهعلاوه، تحریمهای جدیدی علیه نهادهایی مانند بانک مرکزی ایران و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی اعمال شد که بسیاری از آنها در قوانین کنگره تثبیت شدند.
این قوانین، همراه با فضای سیاسی ضدایرانی در کنگره، رفع تحریمها را به فرآیندی پیچیده و زمانبر تبدیل کرده است. این گزارش تحلیلی، با استناد به قوانین کلیدی، فرامین اجرایی، و رهنمودهای رسمی، حدود اختیارات قانونی رئیسجمهور ایالات متحده در سال ۲۰۲۵ را برای رفع، تعلیق، یا ارائه معافیتهای موقت از تحریمها بدون مجوز کنگره بررسی میکند و امکانپذیری ارائه تخفیفهای پایدار و مؤثر را در چارچوب توافقی جدید با ایران ارزیابی میکند.
این متن دعوتی است برای بحث بیشتر درباره مطالبات ایران در ارتباط با رفع تحریمها و ارزیابی وعدهها و پیشهادهای دولت ترامپ در این رابطه در سطح رسانهای و عمومی، تا از خطر شکلگیری انتظارات غیرواقعی و در نتیجه ناامیدی در جامعه جلوگیری شود. این تحلیل همچنین هشدار میدهد که خوشبینی غیرواقعی رسانهای میتواند فشارهای اجتماعی و رسانهای ایجاد کند که سیاستگذاران را به سمت تصمیمگیریهای نادرست سوق دهد.
۲. زمینه و مبنای حقوقی اختیارات ریاست جمهوری دربارهی تحریمها علیه ایرانتحریمهای قانونی (مصوب کنگره) در برابر تحریمهای اجرایی (فرامین ریاست جمهوری)تحریمهای ایالات متحده علیه ایران ترکیبی از قوانین مصوب کنگره و فرامین اجرایی ریاست جمهوری است. تحریمهای قانونی شامل مصوبات کنگرهاند که برنامه هستهای ایران، فعالیتهای موشکی بالستیک، «حمایت از تروریسم»، «نقض حقوق بشر» و موارد دیگر را هدف قرار میدهند.
در حالی که فرامین اجرایی که به استناد اختیارات رئیس جمهور در وضعیتهای اضطراری ملی صادر میشوند، مکمل این قوانین بودهاند. نکته مهم این است که در اکثر قوانین تحریمی، به رئیس جمهور تا حدی اختیار داده شده است که تحت شرایطی معین اجرای تحریمها را چشمپوشی موقت یا تعلیق کرده یا بهطور موردی آنها را لغو کند. چنین انعطافی بازتابدهندهی این اصل دیرینه است که اجرای مؤثر تحریمها نیازمند چابکی و توان واکنش به شرایط متغیر است.
۱.۲. اختیارات ناشی از وضعیت اضطراری ملی: قانون اختیارات اقتصادی در وضعیتهای اضطراری بینالمللی (IEEPA) و قانون وضعیتهای اضطراری ملی (NEA) از سال ۱۹۷۹، رؤسای جمهور آمریکا بهطور مستمر وضعیت اضطراری ملی در قبال ایران اعلام کردهاند که بر اساس آن و به موجب قانون اختیارات اقتصادی در وضعیتهای اضطراری بینالمللی (آی.ای.ای.پی.اِی.) قدرت لازم را برای اعمال – و به تبع آن کاستن از – محدودیتهای گستردهی اقتصادی به دست میآورند. به عنوان مثال، اوباما بر پایه آی.ای.ای.پی.ای. ذیل قانون وضعیتهای اضطراری ملی (ان.ای.اِی.) تحریمهای اولیه و ثانویهی مختلفی را علیه ایران اعمال کرد و سپس بسیاری از آنها را مطابق الزامات برجام به حالت تعلیق درآورد .
رئیس جمهور میتواند با صدور مجوزهای عمومی یا لغو فرامین اجرایی، معاملات ممنوعه در شرایط اضطراری را مجاز کرده و عملاً از این طریق با اتکا به اختیارات اجرایی خود تخفیفهایی در رژیم تحریمها ایجاد کند. بهعنوان نمونه، دولت اوباما در ژانویه ۲۰۱۶ با صدور فرمان اجرایی شماره ۱۳۷۱۶ تحریمهای ثانویهی معینی علیه ایران را در اجرای تعهدات برجامی تعلیق کرد .
۲.۲. مفاد معافیت در قوانین تحریمیبسیاری از قوانین تحریم ایران دارای بندی تحت عنوان «اختیار معافیت» هستند که به رئیس جمهور امکان میدهد چنانچه شرایطی را احراز کند (برای مثال تشخیص دهد که این کار در راستای منافع ملی یا امنیت ملی آمریکاست)، بهطور موقت اجرای تحریمهایی را معلق نماید و به کنگره گزارش دهد. برای نمونه، قانون تحریمهای ایران ۱۹۹۶ (آیسا)، قانون جامع تحریمهای ایران، پاسخگویی و عدم سرمایهگذاری ۲۰۱۰ (سیسادا)، قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه ۲۰۱۲ (آی.تی.آر.اس.اچ.آر.اِی.) قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه ۲۰۱۲ (ایفکا) هر یک اختیار تعلیق یا در نهایت لغو برخی تحریمها را در صورت برآوردهشدن شروط سختگیرانهای به رئیس جمهور اعطا کردهاند.
بر اساس بند ۴۰۱ سیسادا، رئیس جمهور تنها در صورتی میتواند برای همیشه به تحریمهای کلیدی پایان دهد که به کنگره گواهی دهد «ایران به صورت راستیآزماییشده به حمایت خود از تروریسم پایان داده و کلیه برنامههای سلاحهای کشتار جمعی را متوقف کرده است» . روشن است که این گواهی بر اساس معیاری بسیار دشواریست که در عمل مستلزم تغییر بنیادین در سیاستهای ایران از منظر دولت امریکاست. بهطور عملی، لغو دائمی بسیاری از این تحریمها تنها در صورت تحقق شروط صریح قانونی یا اصلاح قانون توسط کنگره میسر است. در غیر این صورت، تخفیفهای رئیس جمهور لاجرم با اتکا بر معافیتهای موقت یا عدم اجرای تحریمها خواهد بود.
برای مثال، حتی بدون آنکه ایران شروط بند ۴۰۱ سیسادا را محقق کند، رئیس جمهور همچنان این اختیار را دارد که در صورت تشخیصِ ضرورت برای منافع ملی یا امنیت ملی ایالات متحده، برخی تحریمها را به شکل کوتاهمدت و قابل تمدید (معمولاً دورههای ۱۲۰ تا ۱۸۰ روزه) تعلیق کند (اوباما برای اجرای تعهدات آمریکا در برجام از همین سازوکار بهره برد؛ به این صورت که بهجای پیگیری لغو فوری قوانین تحریمی، بهصورت دورهای تحریمهای مرتبط با برنامه هستهای ایران را ذیل قوانین موجود چشمپوشی موقت میکرد).
۳.۲. تحریمهای اولیه در برابر تحریمهای ثانویهتحریمهای آمریکا علیه ایران شامل تحریمهای اولیه (منع اشخاص آمریکایی از هرگونه مراوده مرتبط با ایران) و تحریمهای ثانویه (مجازات اشخاص غیر-آمریکایی به دلیل روابط معین با ایران) میشود. نکته قابلتوجه این است که برجام اغلب تحریمهای اولیه آمریکا را (بهویژه آنهایی که مربوط به «تروریسم» و «حقوق بشر» بودند) به قوت خود باقی گذاشت، در حالی که برخی تحریمهای ثانویه را که تجارت سایر کشورها با ایران را هدف قرار میداد، کاهش داد . احتمالاً دولت ترامپ در سال ۲۰۲۵ نیز رویکرد مشابهی در پیش گیرد و حتی اگر در حوزه تحریمهای ثانویه تخفیفهایی ارائه دهد، تحریمهای اولیه را حفظ کند. زیرا تحریمهای اولیه غالباً به حکم قانون الزامآورند و اختیار عامی برای معافیت آنها وجود ندارد. به بیان دیگر، کاهش تحریمهای اولیه، در قیاس با تحریمهای ثانویه، با دشواریها و موانع بیشتری مواجه است. با این حال، از آنجا که ممنوعیت جامع تجارت آمریکا با ایران بر فرمانهای اجرایی مبتنی بر آی.ای.ای.پی.ای. استوار است، رئیس جمهور میتواند آن فرامین را تعدیل کند یا با صدور مجوزهایی برخی دادوستدهای معین (برای مثال صدور مجوز فروش هواپیماهای مسافربری یا اشکالی از تجارت بشردوستانه) را مجاز کند.
بر اساس توضیحات مقدماتی فوق، رئیس جمهور ایالات متحده اختیارات قانونی پایهای - مبتنی بر مجوزهای معافیت تفویضشده توسط کنگره و نیز اختیارات اقتصادی اضطراری خود رئیس جمهور - برای تعلیق یا چشمپوشی موقت تحریمها علیه ایران دارد . اما با بررسی دقیقتر قوانین معین در این زمینه، روشن میشود که این اختیارات بهشدت تحت قیود و شروط مندرج در قوانین مختلف قرار دارند و نهاد ریاست جمهوری ایالات متحده فاقد قدرت مانور کافی در ارتباط با تحریمها علیه ایران است.
۳. قیود قانونی پیش از برجاممجموعهای از قوانین تحریمی پیش از برجام علیه ایران وضع شدهاند که در سال ۲۰۲۵ همچنان موضوعیت دارند. اغلب این قوانین گزینههای در اختیار رئیس جمهور را محدود میکنند، مگر آن که شروط قیدشده محقق گردد. امری که نیازمند تغییرات بنیادین در سیاستهای کلان جمهوری اسلامی ایران است و واقعبینانه به نظر نمیرسد.۱.۳. فهرست دولتهای حامی تروریسم (اس.اس.تی.) قرار گرفتن نام ایران بهعنوان «دولت حامی تروریسم» (از سال ۱۹۸۴ تاکنون) بهطور خودکار باعث فعالشدن تحریمهای متعدد در چارچوب قوانین مختلف میشود (برای مثال ممنوعیت کمکهای خارجی آمریکا، محدودیتهای صادراتی و ممنوعیت برخی مبادلات مالی).
خارجکردن ایران از «فهرست حامیان تروریسم» اختیاریست که رئیس جمهور (توسط وزیر امور خارجه) در دست دارد، اما مستلزم آن است که به کنگره گواهی دهد ایران بهمدت حداقل شش ماه از «حمایت از تروریسم» دست برداشته یا تغییر بنیادی در رهبری ایران روی داده است .
در صورتی که ایران همچنان در «فهرست حامیان تروریسم» باقی بماند و کنگره مخالف لغو این ثبت در فهرست تحریمها باشد، برخی تحریمها (همچون منع اعطای وام، کمک مالی، و سرمایهگذاری دولتی از طرف ایالات متحده) عملاً بههیچوجه قابل معافیت توسط رئیس جمهور نخواهند بود . متن قانون اینارا (که در ادامه بیشتر بررسی خواهد شد) تصریح کرده است که تحریمهای آمریکا بر پایه «تروریسم» و «حقوق بشر» «در چارچوب هر توافقی برقرار خواهند ماند» ؛ امری که قصد کنگره برای مصون نگهداشتن این حوزهها را نشان میدهد.
۲.۳. قانون جامع تحریمها، پاسخگویی و عدم سرمایهگذاری در ایران (سیسادا) و قوانین مرتبطقانون جامع تحریمها، پاسخگویی و عدم سرمایهگذاری در ایران (سیسادا) و دو قانون دیگر در سال ۲۰۱۲، یعنی قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه ۲۰۱۲ و قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه ۲۰۱۲ (ایفکا)، لغو برخی تحریمها را تنها زمانی ممکن کردهاند که رئیس جمهور در برابر کنگره تأیید کند «ایران بهطور گسترده به حمایت خود از تروریسم و بلندپروازیهای هستهای و موشکیاش پایان داده است». تا پیش از چنین تأییدی، دریچهی تخفیف در این قوانین محدود به چشمپوشیهای موقت خواهد بود.
کارزار «فشار حداکثری» ترامپ در سال ۲۰۱۸ از همین سختی انعطافناپذیر بهرهبرداری کرد. با بازگرداندن تحریمها و گرهزدن آنها به «تروریسم و تجاوزگری منطقهای ایران»، دولت نخست ترامپ از نظر حقوقی و سیاسی کار را برای جانشین خود جهت رفع این اقدامات بسیار دشوار ساخت. برای مثال، بسیاری از نهادهای ایرانی (از جمله بانک مرکزی و شرکت ملی نفت ایران) در سالهای ۲۰۱۸ تا ۲۰۱۹ به جای آنکه صرفاً ذیل اختیارات مرتبط با برنامه هستهای دستهبندی شوند، تحت عنوان «تروریسم» یا «پولشویی» دوباره تحریم شدند . از منظر حقوقی، یک رئیس جمهور میتواند این ثبت در فهرست تحریمها را لغو کند، اما اگر قانونی مانند سیسادا یا کاتسا (همانطور که در ادامه خواهد آمد) پشتوانهی آنها باشد، باید با الزامات ارائهی گواهی به کنگره یا محدودیتهای زمانی معافیت درگیر شود.
۳.۳. تمدید قانون تحریمهای ایران (ایسا) قانون تحریمهای ایران مصوب ۱۹۹۶ (که تا سال ۲۰۰۶ «قانون تحریمهای ایران و لیبی» نام داشت و همچنین قانون داماتو نیز نامیده میشود) بخش انرژی ایران را هدف قرار میدهد. این قانون در اواخر ۲۰۱۶ توسط کنگره برای ده سال دیگر تمدید شد و بنابراین در سال ۲۰۲۵ همچنان یک قانون لازمالاجراست. در دوران برجام، اوباما مجازاتهای مندرج در «قانون تحریمهای ایران»، از جمله علیه سرمایهگذاریهای نفتی خارجی در ایران (بالاتر از ۲۰ میلیون دلار)، را تعلیق کرده بود. اما این تعلیقها پس از خروج آمریکا از توافق در سال ۲۰۱۸ خاتمه یافتند. از حیث حقوقی، رئیس جمهور میتواند بار دیگر تحریمهای «قانون تحریمهای ایران» را شامل معافیت کند (خود این قانون اختیار معافیت را در صورت ضرورت برای امنیت ملی آمریکا و احراز شرایطی در خصوص ایران فراهم کرده است)، اما هر تعلیق بلندمدتی نیازمند تمدید دورهای خواهد بود و چنانچه در قالب یک توافق جدید انجام شود، مشمول فرآیند بازبینی اینارا نیز میشود، که به معنی ضرورت مداخله کنگره است.
۴. قانون بازبینی توافق هستهای ایران ۲۰۱۵ (اینارا)قانون بازبینی توافق هستهای ایران ۲۰۱۵ یا بهاختصار اینارا (قانون عمومی شماره ۱۷–۱۱۴) که در آستانه برجام به تصویب رسید، قانون انرژی اتمی آمریکا را اصلاح کرد تا کنگره بتواند هر توافق هستهای با ایران را بررسی کرده و در صورت لزوم جلوی آن را بگیرد. اینارا رئیسجمهور را ملزم میکند متن هر توافق مربوط به برنامه هستهای ایران (بههمراه تمامی ضمایم و مواد مرتبط و گواهیها) را برای بررسی به کنگره ارسال کند. به محض ارسال توافق، یک دورهی بازبینی ثابت (حداقل ۳۰ روز و در برخی حالات ۶۰ روز) آغاز میشود که در طی آن رئیس جمهور مجاز نیست هیچیک از تحریمهای مصوب کنگره علیه ایران را رفع یا تعلیق کرده، از آنها بکاهد یا از اجرای آنها کاسته و تخفیفی اعطا کند. به بیان خود قانون اینارا: «رئیس جمهور نمیتواند قبل از پایان دوره بازبینی کنگره و در طی آن اجرای هر یک از تحریمهای قانونی علیه ایران را لغو یا تعلیق کرده، از آنها بکاهد، تخفیف دهد یا به هر نحو محدود نماید.» این بدان معناست که قوه مجریه موظف است تا زمانی که کنگره توافق را بررسی نکرده، از اعطای هرگونه تخفیف در تحریمها خودداری کند.
در خلال این دوره بازبینی، کنگره میتواند با تصویب یک قطعنامه مشترک عدم تأیید جلوی اجرای توافق را بگیرد. اگر کنگره چنین عدم تأییدی را با غلبه بر وتوی احتمالی رئیس جمهور به قانون تبدیل کند، اینارا رئیس جمهور را از تخفیف یا رفع تحریمها در چارچوب آن توافق برای آینده منع میکند . توافقی که شامل عدم تأیید بشود، عملاً در نطفه پایان مییابد، چرا که دولت ایالات متحده دیگر نمیتواند بهصورت قانونی تخفیفی در تحریمها اعطا کند. در مقابل، اگر کنگره توافق را تصویب کند یا هیچ اقدامی انجام ندهد، رئیس جمهور میتواند پس از انقضای دورهی بازبینی به تعلیق تحریمها مبادرت ورزد. این چارچوب در سال ۲۰۱۵ آزموده شد: کنگره قطعنامه عدم تأییدی برای برجام تصویب نکرد و بهمحض پایان دورهی بازبینی اینارا، اوباما معافیتهای لازم را برای اجرای تعهدات آمریکا در زمینه رفع تحریمها صادر کرد.
۱.۴. نظارت مستمر و تأیید دورهایاینارا نظارت پس از اجرای توافق را نیز وضع کرد. طبق این قانون، رئیس جمهور موظف است/بود هر ۹۰ روز یک بار در برابر کنگره تأیید کند که ایران به توافق هستهای پایبند است و تداوم رفع تحریمها نیز در راستای منافع ملی آمریکاست . اگر رئیس جمهور از ارائهی این تأیید دورهای خودداری میکرد (یا عدم پایبندی اساسی ایران را اعلام مینمود)، فرآیندی سریع برای کنگره جهت بازگردانی تحریمها از طریق قانونگذاری با روال فوری آغاز میشد. دقیقاً همین اتفاق در اکتبر ۲۰۱۷ رخ داد؛ هنگامی که ترامپ پایبندی ایران به برجام را «عدم تأیید» کرد؛ تصمیمی سیاسی که هرچند به خودی خود بلافاصله تحریمها را بازنگرداند، اما راه را برای کنگره جهت اعمال سریع و «چکاندن ماشهی» تحریمهای لغوشده هموار نمود. اگرچه کنگره در آن زمان نهایتاً اقدامی برای بازگرداندن تحریمها انجام نداد، این واقعه نقش اینارا در فراهمآوردن امکان واکنش سریع کنگره را، در صورتی که دولت بهرغم عدم رضایت کنگره از «تغییر رفتار ایران» بخواهد به تخفیف تحریمها ادامه دهد، برجسته ساخت.
۲.۴. تقویت نقش کنگره در رابطه با رژیم تحریمهااینارا نظارتی انحصاری را بر تحریمهای مصوب کنگره اعمال کرد. به بیان دیگر ، این قانون تصریح نمود که تنها کنگره میتواند رژیم تحریمهایی را که خود ایجاد کرده، تغییر دهد یا لغو کند. بر این اساس، حتی اگر یک توافق هستهای بدون رأیگیری کنگره «آغاز» شود، رفع بلندمدت هر تحریم که بهموجب قانون توسط کنگره وضع شده، مستلزم اقدام کنگره یا تحقق شروط قانونی خاتمهی تحریم است. شروطی که دربردارندهی تغییرات فراتر از مسأله هستهایست و مسائلی نظیر «تروریسم»، «نقض حقوق بشر» و موشکهای بالستیک ایران را نیز شامل میشود . این نظر کنگره که بهصراحت در ۲۰۱۵ بیان شد، در سال ۲۰۲۵ نیز صادق است: رئیس جمهور نمیتواند تحریمهای مصوب کنگره علیه ایران را رفع یا لغو کند. بلکه میتواند صرفاً بهطور موقت و کوتاهمدت آنها را تعلیق کرده یا برایشان معافیت صادر نماید (امری که تمدید آن نیازمند ارائهی تأیید به کنگره و طی روال قانونی خود است). اینارا اختیارات پیشین رئیس جمهور برای مذاکره یا ورود به توافقها را سلب نکرد، اما اجرای هرگونه تخفیف در تحریمها را تا زمانی که کنگره نظر خود را اعلام کند، صراحتاً و شدیداً محدود ساخت.
به زبان عملی، معنای اینارا آن است که هر توافق جدیدی میان ایالات متحده آمریکا و ایران در سال ۲۰۲۵، حتی اگر محدود به برنامهی هستهای باشد، و حتی اگر شکلی از احیای برجام باشد که فراتر از اقدامات صرفاً اجراییست، تقریباً بهطور قطع باید به کنگره ارائه شود و ممکن است با مخالفت اکثریت متشکل از هر دو حزب کنگره مواجه و متوقف گردد. در ادامه (نگاه کنید به بخش ۶ و ۷ از این متن)، به قوانین متأخر دیگری اشاره میکنیم که قیدها و بندهای اینارا و ضرورت مداخلهی کنگره را بهمعنای دقیق کلمه به هر توافقی میان ایالات متحده و ایران بسط داده است.
۵. قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریمها ۲۰۱۷ (کاتسا)قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریمها یا بهاختصار کاتسا در سال ۲۰۱۷ با حمایت قاطع هر دو حزب به تصویب رسید و هدف اصلی آن محدود کردن انعطاف قوهی مجریه در قبال تحریمهای مربوط به کشورهای روسیه، ایران و کره شمالی بود. نخستین بخش یا بند اصلی آن که قانون مقابله با فعالیتهای بیثباتساز ایران ۲۰۱۷ (سیدا) نام دارد، بر برنامهی موشکهای بالستیک ایران، انتقال تسلیحات و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی متمرکز است. کاتسا بهجای آنکه مستقیماً به تحریمهای هستهای برجام بپردازد، تحریمهای قانونی بیشتری را در ارتباط با «فعالیتهای بدخیم غیرهستهای ایران» وضع نمود، و مهمتر از آن، برخی از این تحریمها را بهصورت تکلیفی درآورد که تنها تحت شرایط بسیار سختگیرانهای امکان معافیت دارند.
۱.۵. مفاد کلیدی سیدا (بخش مربوط به ایران در کاتسا) عبارتند از:• تحریمهای موشکی بالستیک (بند ۱۰۴): رئیس جمهور را ملزم میکند که طبق قانون اختیارات اقتصادی در وضعیتهای اضطراری بینالمللی (آی.ای.ای.پی.ای.) افرادی را که در توسعهی برنامهی موشکهای بالستیک یا بهاصطلاح «سلاحهای کشتار جمعی» ایران مشارکت دارند، تحت تحریمهای مسدودسازی اموال و محرومیت از تجارت/امور مالی با آمریکا قرار دهد. • تحریمهای «تروریسم سپاه پاسداران انقلاب اسلامی» (بند ۱۰۵): رئیس جمهور را موظف میکند تحریمهای مرتبط با «تروریسم» را علیه سپاه پاسداران و عوامل یا وابستگان آن اعمال کند (این بند موجب شد سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در سال ۲۰۱۷ صراحتاً ذیل فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ به عنوان «سازمان تروریستی جهانی ویژه» تحریم شود) .• اجرای تحریم تسلیحاتی (بند ۱۰۷): مستلزم اعمال تحریم علیه اشخاصیست که در تأمین تسلیحات برای ایران دخیل هستند تا بدینوسیله محدودیتهای بینالمللی تسلیحاتی در قبال ایران حفظ شود. • تحریمهای «حقوق بشری» (بند ۱۰۶): به رئیس جمهور اختیار (اما نه الزام) میدهد افرادی را که در «نقض حقوق بشر » علیه مخالفان ایرانی مسئول شناخته میشوند، تحریم کند.
هرچند کاتسا این مجموعه تحریمها را اضافه کرد، اما بهطور کامل اختیار معافیت رئیس جمهور را حذف نکرد. در عوض، این قانون یک فرآیند معافیت ساختارمند را طرحریزی کرد. بند ۱۱۲ کاتسا صراحتاً اجازه میدهد رئیس جمهور هر یک از تحریمهای فوق را بهصورت موردی و حداکثر برای ۱۸۰ روز معاف کند، مشروط بر اینکه تأیید نماید این کار برای امنیت ملی آمریکا حیاتیست و نیز باید این موضوع را به کنگره گزارش کند . چنین معافیتهایی با گزارشدهی مجدد به کنگره قابلتمدید برای دورههای ۱۸۰ روزه اضافیاند. به بیان ساده، مفاد کاتسای مربوط به ایران، رئیس جمهور را مقید میسازد که برای هرگونه تخفیف در این حوزهها دلایل موجه امنیت ملی ارائه کرده و بهطور مکرر آن را تمدید کند. رئیس جمهور هیچ راهی برای نادیدهگرفتن تحریمهای موشکی یا تحریمهای سپاه پاسداران را، که به موجب قانون الزامآور شدهاند، ندارد. تنها راه برای او این است که صریحاً از معافیت امنیت ملی استفاده کند و با عواقب سیاسی آن (نقد و بررسی و مخالفت محتمل کنگره) مواجه شود .
توجه به این نکته مهم است که کاتسا یک فرآیند بازبینی تازه برای توافق با ایران مشابه اینارا وضع نکرد (زیرا در سال ۲۰۱۷ کنگره از قبل قانونی مانند اینارا را برای توافقهای هستهای وضع کرده بود). آن دسته از الزامات سختگیرانهی اطلاعرسانی/بازبینی کنگره در کاتسا، مانند بند ۲۱۶ این قانون که هرگونه کاهش تحریمهای روسیه را منوط به بازبینی کنگره کرده بود، مختص روسیه بود . در قبال ایران، کاتسا رویکرد متفاوتی در پیش گرفت: بهجای آنکه رفع یا تخفیف تحریمها را منوط به تأیید صریح کنگره کند (کاری که اینارا قبلاً انجام داده بود)، برخی تحریمها را دوباره بهعنوان تحریمهای قانونی وضع کرد، تخفیف یا رفع آنها را با مسائلی به غیر از هستهای مشروط کرد، و آنها را غیرقابل تخفیف فوری ساخت.
۲.۵. الزام به ثبتها در فهرست تحریمهابا قانونگذاری تحریمها علیه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و عوامل مرتبط با برنامه موشکی، کاتسا تضمین کرد که این تحریمها به سادگی قابل معامله یا لغو نباشند مگر از طریق معافیت. برای مثال، حتی اگر رئیس جمهور آینده مصلحت بداند که تحریمهای سپاه پاسداران را در چارچوب یک توافق کاهش دهد، بند ۱۰۵ کاتسا بدین معناست که حالت پیشفرض آن است که سپاه پاسداران بهموجب قانون به اتهام «تروریسم» تحت تحریم باقی بماند. رئیس جمهور میتواند طبق مفاد کاتسا مجازاتهای مربوط به سپاه پاسداران را هر بار برای ۱۸۰ روز معافیت دهد، اما از حیث سیاسی این اقدام موجی از مخالفت را برخواهد انگیخت؛ مگر آنکه «رفتارهای مرتبط با تروریسم ایران» به طور ملموسی تغییر کرده باشد. در واقع، کاتسا تا حدی واکنشی به این نگرانی بود که شاید رئیس جمهور بخواهد به توافقی با دشمنان آمریکا دست یابد که از منظر اکثریت ضد-ایرانی کنگره رضایتبخش نبوده و خطرناک ارزیابی شود. این قانون با رأی ۹۸ موافق در برابر ۲ مخالف در سنا تصویب شد؛ اعدادی که نشانگر عزم کنگره برای حفظ حرف آخر برای خود در تعیین خط مشی اصلی نسبت به تحریمهاست.
۳.۵. شرایط رفع تحریمبرخی بخشهای کاتسا شروط مضاعفی را برای تخفیف تحریمها در نظر گرفتند. به عنوان نمونه، مطابق بند ۱۰۷ (د) رئیس جمهور تنها در صورتی مجاز است تحریمهای مرتبط با تسلیحات در بند ۱۰۷ را بهطور موقت چشمپوشی کند که در برابر کنگره تأیید کند، اولاً این کار در جهت منافع امنیت ملی است و دوماً «ایران دیگر تهدیدی قابل توجه ایجاد نمیکند و از تروریسم حمایت نمیکند» . این شرط عملاً کاستن از این تحریمها را به همان معیارهای بالایی گره میزند که در بند ۴۰۱ سیسادا آمده بود (یعنی ایران باید از دید واشنگتن دیگر «حامی تروریسم» یا «تهدید اشاعه » نباشد). به بیان دیگر، رئیس جمهور مستلزم ارائهی تأییدیست مطابق با این شرط که «رفتار ایران باید از اساس تغییر کند». بدین ترتیب، حتی با وجود اختیار معافیت روی کاغذ، دست رئیس جمهور بسته است. یا باید «رفتار ایران» بهطرز چشمگیری دگرگون شود یا رئیس جمهور مدعی شود (و کنگره را قانع کند) که چنین تغییر عمیقی رخ داده است؛ ادعایی که با تردیدهای گستردهی محافل حاکمه آمریکا مواجه خواهد شد.خلاصه آنکه کاتسا با قانونیکردن بخش زیادی از تحریمها به عنوان تکلیف و الزام به تأییدیه مکرر برای هر معافیت موقتی، انعطافپذیری رئیسجمهور را بهشدت محدود میکند . این قانون همچنین بازتابدهندهی واقعیت سیاسی پسابرجام است: کنگره (شامل اعضای هر دو حزب) بر لزوم دخیلبودن در هرگونه تخفیف عمدهی تحریمهای ایران اصرار دارد. هرچند رئیس جمهور همچنان میتواند بدون قانونگذاری جدید این تحریمها را شامل معافیت موقت بکند، اما تمدید این روند (هر ۱۸۰ روز) رویکردی پرمخاطره از منظر سیاسی و از حیث اجرایی پردردسر برای حفظ یک توافق در بلندمدت خواهد بود.
۶. قانون بازبینی رفع تحریمهای ایران ۲۰۲۳در واکنش به ازسرگیری مذاکرات احیای توافق هستهای و نگرانی از اینکه دولت بایدن ممکن است کنگره را دور بزند، قانونگذاران ضدایرانی در قالب قانون بازبینی رفع تحریمهای ایران ۲۰۲۳ {و پس از آن نسخهای بهروزرسانی و تکمیلشده تحت عنوان «قانون بازبینی رفع تحریمهای ایران ۲۰۲۵»} محدودیتهای بیشتری را در این رابطه وضع کردند. هدف این قوانین نظارتی، گسترش سازوکارهای اینارا و کاتسا از حوزهی توافق رسمی هستهای به هرگونه تخفیف عمده در تحریمهای ایران است. در طرح قانونی اچ. آر. ۴۶۹۱ (کنگره ۱۱۸، سال ۲۰۲۳) پیشبینی شده بود که «برای هر اقدام رئیس جمهور در جهت رفع یا معافیت تحریم از اشخاص خارجی حامی ایران یک فرآیند بازبینی کنگره برقرار شود». براساس این طرح، دولت موظف شد هرگونه اقدام برای کاستن از تحریمهای ایران را به کنگره گزارش کرده و تأیید کند و اجرای تغییرات پیشنهادی تا انقضای دوره بازبینی یا تصویب کنگره ممنوع شد. مهمتر آکه کنگره بهصراحت این اختیار را به دست آورد که طی فرآیندی تسریعشده یک قطعنامهی مشترک عدمتأیید را برای توقف تخفیفهای پیشنهادی تصویب کند. در عمل، این ابتکار سازوکار اینارا را بازتاب میدهد، ولی دامنه آن را به هر پیشنهاد تخفیف تحریم - حتی اقدامات کمتر از یک «توافق» جامع - تعمیم میدهد. کمیتهی امور خارجهی مجلس نمایندگان در توضیح طرح ۲۰۲۳ اعلام کرد که این مصوبه «به کنگره این فرصت را میدهد که هرگونه پیشنهاد رئیس جمهور برای رفع تحریمهای ایران - از جمله در قالب توافق هستهای - را بازبینی کرده و رد کند». این طرح فراتر از تمرکز هستهای در اینارا رفته و نوعی وتوی فراگیر کنگره بر هرگونه رفع تحریم ایران را ممکن میکند.
۷. قانون بازبینی رفع تحریمهای ایران ۲۰۲۵ (ایسرا)در ابتدای سال ۲۰۲۵، با بازگشت دونالد ترامپ به ریاستجمهوری و غلبهی تندروها در فضای سیاستگذاری علیه ایران در کنگره، قانونگذاران بار دیگر قانون بازبینی رفع تحریمهای ایران را در کنگره جدید (کنگره ۱۱۹) وضع کردند. طرح قانونی سال ۲۰۲۵، یعنی قانون بازبینی رفع تحریمهای ایران ۲۰۲۵ (که بهاختصار ایسرا - ISRRAخوانده میشود)، بهگونهای تدوین شده است که هیچ تحریم مهمی علیه ایران نتواند توسط رئیس جمهور رفع یا لغو شود، مگر آکه به کنگره فرصت اعلام نظر داده شود . هرچند جزئیات کامل این طرح در هنوز در دست بررسی کمیته مربوطه است، روح کلی آن روشن است: هر اقدام قوه مجریه که حاوی تخفیف در تحریمها باشد (از قبیل آزادسازی داراییهای ایران، رفع محدودیتهای صادرات نفت، یا تعلیق ثبتها در فهرست تحریمها مربوط به «تروریسم») باید برای بازبینی و احتمالاً عدم تأیید به کنگره ارائه شود.
اساساً این مصوبات «رویههای بازبینی و عدمتأیید توسط کنگره مشابه اینارا برای هرگونه رفع تحریم علیه ایران ایجاد میکنند». این ابتکار بهمعنای گسترش کنترل کنگره است و مدل «تأخیر و احتمال وتوی » اینارا را بر کل ساحت تحریمهای ایران تعمیم میدهد. وضع این قوانین همچنین پاسخی بود به نگرانی از اینکه شاید رئیس جمهور برای اجتناب از الزام اینارا به توافقات غیررسمی یا شفاهی با ایران روی آورد. ایسرا صراحتاً این روزنه را میبندد و مقرر میکند هر نوع تخفیف در تحریمهای ایران (خواه در قالب یک «توافق» رسمی یا غیر آن) باید در معرض دید کنگره قرار گیرد. این چارچوب پیشنهادی از حمایت گسترده ایرانستیزان در هر دو مجلس برخوردار است و بازتابدهنده یک اجماع دو-حزبی (بهویژه پس از انتخابات ۲۰۲۴) در این باره است که کنگره باید هرگونه کاهش عمده فشار بر ایران را تأیید کند یا امکان تأیید نهایی آن را داشته باشد.
۸. حدود اختیارات ترامپ برای لغو تحریمها در سال ۲۰۲۵ از منظر حقوقیبا این ساختار حقوقی، آزادی عمل ترامپ برای لغو یا تعلیق بخش قابلتوجهی از تحریمهای ایران در سال ۲۰۲۵ بهشدت محدود شده است. نخست آنکه بسیاری از موثرترین تحریمها علیه ایران جنبه قانونی و مصوب کنگره دارند؛ از جمله تحریمهای مرتبط با «تروریسم»، «حقوق بشر» و برنامه موشکی. این تحریمها تنها در صورتی قابل رفع یا تخفیف هستند که شروط مندرج در قانون محقق شوند یا کنگره موافق این اقدام باشد. برای مثال، تحریمهای اصلی در قوانینی مانند قانون تحریمهای ایران (۱۹۹۶)، سیسادا (۲۰۱۰) و قانون کاهش تهدید ایران (۲۰۱۲) از لحاظ فنی تا زمانی که رئیس جمهور تأییدیهای با این مضمون ارائه نکند که ایران به طور راستیآزماییشده از جمله به «حمایت از تروریسم» پایان داده و برنامههای «سلاحهای کشتار جمعی» خود را متوقف کرده است، بهطور دائمی یا مستمر قابل لغو یا تعلیق نیستند . هرچند این قوانین تعلیقهای موقت را به دلایل مصلحت ملی مجاز کردهاند (چنانکه اوباما براساس آنها تحریمهای مرتبط با برنامهی هستهای ایران را ذیل برجام تعلیق کرد)، استفاده از چنین معافیتهایی اکنون مستلزم رعایت قوانین بازبینی جدید است.
طبق اینارا، ترامپ نمیتواند برای اجرای هرگونه توافق جدید با ایران (حتی یک تفاهم غیررسمی مشابه) از هیچ معافیتی استفاده کند، مگر آنکه پیشتر مفاد توافق را به کنگره ارائه کند و دورهی بازبینی ۳۰ روزه (در برخی موارد ۶۰ روزه) سپری شود . اینک با وجود قوانین «بازبینی رفع تحریمهای ایران»، حتی تخفیفهای پراکنده در تحریمها– خارج از یک توافق جامع هستهای – مستلزم همان اطلاعرسانی به کنگره و دورهی انتظار طی فرایند تعیینشده است.بهطور خلاصه، از منظر حقوقی رئیس جمهور موظف است پیش از ارائهی هر تخفیف قابلتوجه به ایران در تحریمها با کنگره مشورت کند، وگرنه مرتکب نقض قوانین مزبور خواهد شد.
علاوه بر این، میراث کاتسا به این معناست که برای برخی تحریمها مسیر آسانی جهت لغو یا تعلیق وجود ندارد. بهویژه از آنجا که کاتسا سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را تحت عنوان «حامی تروریسم» با ثبت در فهرست تحریمها وارد متن قانون کرد، ترامپ نمیتواند بهسادگی سپاه پاسداران را از فهرست تحریمها خارج کند یا بدون دخالت کنگره تحریمهای مرتبط با «تروریسم» را (که شامل بانک مرکزی ایران و شرکت ملی نفت ایران میشود)، تحفیف دهد یا لغو کند. هرگونه تغییر قابلملاحظه در این فهرست تحریمها مستلزم آن است که یا از منظر قانونگذاران ایالات متحده تغییر چشمگیری در رفتار سپاه پاسداران یا بهطور کلی جمهوری اسلامی ایران مورد تأیید قرار بگیرد یا کنگره به هر دلیلی به اصلاح قانون رضایت دهد. شروطی که هیچیک در فضای سیاسی سال ۲۰۲۵ واقعبینانه به نظر نمیرسند. خود دولت ترامپ در سال ۲۰۱۸ با افزودن لایههایی از تحریمهای جدید بر ایران (در جریان کارزار «فشار حداکثری») عملاً بازگرداندن آنها را دشوارتر کرد: بسیاری از تحریمها مبتنی بر ثبت در فهرست تحریمها تحت «فعالیتهای بدخیم غیرهستهای ایران» (از قبیل «تروریسم» و «تجاوزگری منطقهای») انجام شدند، نه بهخاطر برنامهی هستهای .
این راهبرد باعث میشود هر تلاشی از سوی دولت ترامپ برای لغو آن تحریمها که صرفاً در برابر امتیازات هستهای باشد، از منظر حقوقی مسألهدار تلقی شده (چرا که تحریمها برای رفتارهایی غیر از برنامهی هستهای وضع شدهاند) و از منظر سیاسی بهعنوان اقدامی خطرناک دیده شود. کنگره به احتمال قریب به یقین استدلال خواهد کرد که رفع چنین تحریمهایی بدون «تغییر رفتار زیربنایی ایران» با هدف قوانین یادشده در تضاد است. در واقع تحریمهایی که خود ترامپ در سال ۲۰۱۸ بر بانک مرکزی و بخش نفت ایران اعمال کرد، تحت عنوان «اختیارات مبارزه با تروریسم» بود؛ و هر گونه معافیت یا تخفیف در رابطه با این تحریمها برای ترغیب ایران به پایبندی هستهای مغایر روح آن قوانین خواهد بود، مگر آنکه کنگره همراهی کند .
از منظر حقوقی، ترامپ میتواند سعی کند با تکیه بر اختیارات اجرایی خود ذیل قانون اختیارات اقتصادی در وضعیتهای اضطراری بینالمللی (آی.ای.ای.پی.اِی.) برخی معاملات با ایران را از طریق صدور مجوز یا استثنائات محدود مجاز کند. با این وجود، استفاده گسترده از قانون آی.ای.ای.پی.اِی. برای تخفیف تحریمهایی که اجرای آنها به موجب قانون الزامآور شده، تقریباً بهطور قطع ناقض اینارا (بند ۱۳۵، ب ۲) خواهد بود؛ بندی که رئیس جمهور را از کاهش یا تعلیق تحریمها در دورهی بازبینی منع میکند . همچنین، قوانین بازبینی جدید این محدودیت را به هر اقدام یکجانبهی اجرایی بسط میدهند. برای مثال اگر وزارت خزانهداری دولت ترامپ بخواهد بیسروصدا اجرای برخی تحریمهای ثانویه را متوقف کند یا با صدور مجوزهای کلی صادرات محدود نفت ایران را مجاز کند، کنگره طبق قانون میتواند درخواست بازبینی آن را مطرح کند. به طور خلاصه، تحریمهای مندرج در قوانین و الزامات بازبینی کنگره دست رئیس جمهور ایالات متحده را شدیداً بستهاند. جز در سناریوهایی که ایران بتواند معیارهای سختگیرانهی قانونیِ معینی را محقق کند (امری که نامحتمل به نظر میرسد)، ترامپ برای هر تخفیف عمده در تحریمها باید موافقت کنگره را کسب کند. وگرنه با چالش حقوقی جدی مواجه خواهد شد. همانطور که در یک گزارش نهاد خدمات پژوهشی کنگره آمریکا (CRS) تبیین شده است، کنگره «مهار مسائل ایران را در دست گرفته» و ابزارهای متعددی برای نظارت بر تصمیمات مربوط به تحریمها یا معافکردن آنها برای خود خلق کرده است .
۹. فضای سیاسی و محدودیتهای عملیحتی اگر یک گریزگاه حقوقی برای اقدام مستقل دولت ترامپ وجود داشته باشد، واقعیتهای سیاسی ۲۰۲۵ عملیشدن تخفیف تحریمها بهطور یکجانبه (و بدون دخالت کنگره) از جانب رئیس جمهور را بسیار بعید میسازد. کنگره در تسلط نیروهاییست که بسیاریشان تحتتأثیر لابی قدرتمند صهیونیستی هستند، و اکثریتشان نسبت به ایران عمیقاً بدبیناند و بسیاری از آنها آشکارا تشدید رویارویی نظامی را بر سازش دیپلماتیک ترجیح میدهند. هم جمهوریخواهان و هم دمکراتهای کلیدی اعلام کردهاند که با هرگونه تخفیف چشمگیر تحریمها بدون «تغییرات اساسی در رفتار ایران» سرسختانه مخالفند. در اوایل سال ۲۰۲۳، ۴۹ سناتور (شامل چند دمکرات بهاصطلاح میانهرو) هشدار دادند که هر توافقی با ایران بدون پشتوانه قانونگذاری «دوام نخواهد داشت» و تصریح کردند که کنگره از تمامی اهرمها برای لغو تخفیفهای تحریمی غیرمجاز استفاده خواهد کرد. با توجه به اینکه در سال ۲۰۲۵ حزب خود ترامپ کنترل کنگره را در اختیار دارد، این بدبینی حتی شدیدتر است. بسیاری از چهرههای ایرانستیز و نزدیک به لابی صهیونیستی در جناح جمهوریخواه، با تکیه بر این انگارهی رایج که اینک ایران بسیار تضعیف شده است، شدیداً حامی اتخاذ موضعی سرسختانه علیه ایران بوده و برخی آشکارا از اقدامات هرچه تخاصمیتر شامل حمله نظامی مشترک با رژیم صهیونیستی علیه تأسیسات هستهای ایران حمایت میکنند.
این بدان معناست که اگر ترامپ درصدد گشایشی به سوی ایران برآید (مثلاً پیشنهاد تعلیق جزئی تحریمها در ازای توقف یا محدودسازی غنیسازی توسط ایران)، کنگره میتواند فوراً برای مسدود کردن آن اقدام کند. طبق فرآیند تعریفشده در «قانون بازبینی رفع تحریمهای ایران»، یک اکثریت ساده در هر یک از مجالس کنگره میتواند طی بازهی بازبینی یک قطعنامه مشترک عدمتأیید را به تصویب برساند. رئیس جمهور میتواند چنین مصوبهای را وتو کند، اما لغو وتو تنها به دوسوم آرا در هر مجلس نیاز دارد؛ شرایطی که در ارتباط با موضوع ایران با احتمال بسیار بالا قابلتحقق است (خود قانون اینارا با نزدیک به اتفاق آرا تصویب شد). اگر کنگره وتوی رئیس جمهور را برای بازگرداندن تحریمها لغو کند، این مسأله با مانع سیاسی قدرتمند و فراگیری مواجه میشود که انجام هرگونه تعهدات احتمالی در رابطه با بخش بزرگی از رژیم تحریمها را برای دولت، اگرنه ناممکن، بلکه بسیار دشوار میسازد. در چنین شرایطی، کاخ سفید ترامپ باید سبکوسنگین کند که آیا رویارویی اساسی با قدرت کنگره (و احتمالاً با پایگاه سیاسی خود ترامپ) بر سر ایران به تلاش برای ارائه تخفیف تحریمی میارزد یا خیر. با توجه به موانع و محدودیتهای قانونیِ برشمرده، بعید است ترامپ سرمایه سیاسی خود را صرف تخفیف تحریمهای ایران کند. خروج وی از برجام در ۲۰۱۸ و کارزار فشار حداکثری پس از آن در میان همان جمهوریخواهانی که اکنون در کنگره دست بالا را دارند و بسیاری از آنها از مخالفان افراطی علیه ایران هستند، همچنان محبوبیت دارد.
هرگونه چرخش به سمت تخفیف تحریمها میتواند ائتلاف سیاسی وی را متزلزل کرده و احتمالاً تندروهای ایرانستیز این اقدام را بهعنوان عقبنشینی جلوه داده و ترامپ را متهم خواهند کرد که «راه اوباما را در پیش گرفته» است. در فضایی که بحث گزینههای نظامی بهاصطلاح داغ است، هرگونه تخفیف قابلتوجه تحریمها بدون همراهی کنگره تنها میتواند کوتاهمدت بوده و برای دولت ترامپ هم از نظر سیاسی پرمخاطره باشد. کنگره نه تنها میتواند در اولین فرصت اقدام رئیس جمهور را بیاثر کند، بلکه از آن برای جلب حمایت جهت اقدامات شدیدتر علیه ایران بهره خواهد برد.علاوه بر این، کنگرهای که در پی فشار حداکثری بر ایران است، ابزارهایی فراتر از قوانین بازبینی در اختیار دارد. کنگره میتواند در لوایح بودجه متممهایی بگنجاند که استفاده از منابع برای اجرای هرگونه تسهیل تحریم را ممنوع میکند. یا از دولت بهدلیل عدم تبعیت از الزامات بازبینی شکایت کند. حتی میتواند در واکنش به هر «انعطافپذیری اجرایی»، قوانین تحریمی جدیدی به تصویب برساند. در شرایط کنونی، کنگره نهتنها ممکن است تخفیف تحریمها را مسدود کند، بلکه میتواند تشدید تحریمها یا حتی صدور مجوز توسل به زور را نیز میسر سازد. در واقع، در گذشته طی دورههایی که تخاصم ایالات متحده علیه ایران اوج گرفته بود، کنگره برای خنثیکردن دیپلماسیِ مخالف نظر اکثریت در کنگره پیشدستی کرده است. برای مثال چهرههای سیاسی ایرانستیز در کنگره قانونی را پیشنهاد دادند که مطابق آن «هرگونه لغو تحریمهای ایران» را مشمول نظارتی شبیه اینارا میکند (که منجر به شکلگیری قوانین بازبینی شد). نکته جالبتوجه آن است که، از سوی دیگر، هیچ اختیاری برای اعلان جنگ علیه ایران بدون موافقت کنگره وجود ندارد.
۱۰.نتیجهگیری: گزینههای محدود قوه مجریه بدون همراهی کنگرهقوانین کنونی ایالات متحده آمریکا محدودیتهای حقوقی چشمگیری بر سر راه رفع یا تعلیق مستمر تحریمهای ایران بدون همراهی کنگره ایجاد کردهاند. از لحاظ حقوقی، دولت ترامپ میتواند با استفاده از مفاد معافیتی که در قوانین پیشبینی شده، تعدیل یا لغو فرامین اجرایی و بهرهگیری از اختیارات ناشی از وضعیتهای اضطراری، تخفیفهایی قابلتوجه در تحریمهای ایران فراهم کند. اما در عمل، قوانینی مانند اینارا و کاتسا نظارتهای مؤثری برقرار کردهاند: اینارا میتواند با الزام بازبینی کنگره و امکان عدم تأیید، هر توافق جدید را به تعویق انداخته یا از مسیر خارج کند؛ و کاتسا برخی تحریمهای اساسی (مثلاً مربوط به سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و فعالیتهای موشکی) را در متن قانون کدگذاری و مستحکم کرده است، بهگونهای که رئیس جمهور تنها با ارائه تأییدیه مستمر به کنگره میتواند آنها را موقتاً مورد معافیت قرار دهد. سایر قوانین تحریمی نیز رفع دائمی تحریمها را مشروط به «تغییرات اساسی در رفتار ایران» کردهاند؛ شرطی که عملاً اطمینان میدهد هرگونه تخفیف گسترده در تحریمها به تصمیم سیاسی کنگره موکول شود. رئیس جمهور میتواند اجرای بسیاری از تحریمها را به تعویق بیندازد یا موقتاً متوقف کند (از طریق معافیتها، مجوزها، یا لغو فرامین اجرایی مربوطه)، اما پایاندادن به اجرای تحریمها مستلزم تأییدیههایی مطابق با شروط معینی است که تحقق آنها شاید عملاً غیرممکن باشند.
اینارا تضمین میکند که کنگره میتواند هرگونه معافیت مرتبط با توافق را تحت نظر بگیرد، و کاتسا تضمین میکند که حتی تخفیف در تحریمهای غیرهستهای نیز با بدبینی عمیق و احتمالاً مخالفت مواجه شده و نیازمند تأیید مداوم است. در مجموع، این قوانین محدودهی اقدام مستقل رئیس جمهور را تنگ کردهاند، و کنگره را به عنوان قاضی و تصمیمگیرندهی نهایی سیاست تحریمها حفظ نمودهاند.دونالد ترامپ در سال ۲۰۲۵ عملاً نمیتواند بدون تأیید کنگره، تحریمهای عمده علیه ایران را به شکل معنادار و پایدار لغو کرده یا حتی معافیت و تخفیف دهد.از منظر حقوقی، لایههای متوالی محدودیتهای ناشی از اینارا، کاتسا و قوانین بازبینی رفع تحریمهای ایران (در سالهای ۲۰۲۳ و ۲۰۲۵) یک سد مستحکم در برابر اقدام یکجانبهی قوه مجریه در موضوع تحریمهای ایران بنا کردهاند. هر تلاشی برای دور زدن این سازوکارها – خواه از طریق تفاهم غیررسمی یا معافیتهای تدریجی – خیلی سریع با الزامات قانونیِ بازبینی مواجه خواهد شد و تقریباً بهطور قطع به عدم تأیید کنگره برخواهد خورد. هدف اصلی مصوبات بازبینی ۲۰۲۳ و ۲۰۲۵ دقیقاً این بوده که «اطمینان حاصل شود رئیس جمهور هرگونه تخفیف در تحریمهای مرتبط با ایران را برای بازبینی کنگره ارسال کند»، تا بدینترتیب هر روزنهای مسدود شده و قدرت کنگره برای وتوی رفع تحریمهایی که نامطلوب تشخیص بدهد، تثبیت شده است.
در دیدگاه غالب نزد کنگره حاضر راه درست برخورد با ایران افزایش فشار (و نه اعطای مشوق) و اخذ امتیازهای حداکثری نسبت به برنامه هستهای ایران (از جمله، منع کامل غنیسازی، انتقال ذخایر اورانیوم غنیشده به خارج از ایران، افزایش گستره و عمق نظارتها بر تأسیسات هستهای ایران از طریق آژانس بینالملی انرژی اتمی) و شاملکردن امتیازهایی مربوط به برنامه موشکی، سیاست منطقهای و حتی تسلیحات متعارف ایران تلقی میشود. بنابراین میتوان گفت، هرگونه تصمیمگیری قابلاتکا برای لغو یا تعلیق مستمر و موثر تحریمهای ایران، با توجه به محدودیتهای قابلتوجه اختیارات اجرایی رئیس جمهور و نقش کنگره، تنها در شرایطی قابلتصور است که ایران تن به توافق گستردهای با ایالات متحده آمریکا بدهد که حتی غالب ایرانستیزان در کنگره نیز آن را بپسندند.
انتهای پیام/
نظر شما